A raíz de una serie de iniciativas de reformas legales de orden federal, como la presentada el 19 de enero pasado por los Senadores Olga Sánchez Cordero y Ricardo Monreal Ávila, con proyecto de decreto que adiciona y deroga el artículo 121 de la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (CPEUM), misma que se puede consultar en https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_comision_permanente/documento/123157 quisiéramos, antes de entrar al análisis de tal propuesta, poner en claro la naturaleza histórica y jurídica del derecho civil y notarial en México.

En principio tenemos que el modelo organizacional y de gobierno del Estado Mexicano ha oscilado -en las leyes y en la práctica- entre el federalismo y el centralismo, siendo materia de sangrientos conflictos armados a lo largo de nuestra historia y, acalorados debates hasta la fecha.

El imperio mexicano fundado por Agustín de Iturbide, quien asumió un esquema centralista que motivó la secesión de los países centroamericanos -Guatemala, Honduras, El Salvador y Costa Rica- que se independizaron de España con México el 15 de septiembre de 1821. En 1824 se redactó nuestra primera Constitución, adoptando el modelo federalista que abolido por una Constitución centralista y conservadora en 1836. En 1857, después de la juarista guerra de reforma, volvimos al modelo federalista, que volvió a ser abolido en la práctica por la intervención napolenica -la 2ª invasión francesa, la de 1862- y el posterior imperio de Maximiliano de Habsburgo; resurgiendo el federalismo con la expulsión de los invasores franceses, al restaurarse la República en 1867, habiendo prevalecido el federalismo desde entonces en nuestro País.

Así, tenemos que, aunque siempre ha habido tendencias autoritarias que pretenden disminuir las facultades de las entidades federativas y municipios para favorecer gobiernos centralistas, con base en burocracias ubicadas en la capital de la República, a lo largo de nuestra vida republicana e independiente ha prevalecido el sistema federal -salvo bajo el influjo de los 11 periodos de gobierno del déspota Antonio López de Santa Anna, de 1836 a 1857- habiendo establecido nuestras constituciones de 1824, 1857 y 1917, a semejanza de la Constitución de los Estados Unidos, un concepto institucional basado en la pluralidad y coexistencia organizada en bien de la República de centros de poder locales, libres y autónomos entre sí, desde 1917 al tenor de la fórmula jurídica vigente, establecida en el “Título Segundo, Capítulo Primero” de la CPEUM, denominado “De la Soberanía Nacional y Forma de Gobierno” que, específicamente señala en el 40 constitucional que “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios esta Ley fundamental” (la CPEUM) y, el 43 constitucional que enumera limitativamente por riguroso orden alfabético a las 32 entidades federativas que integran a nuestro País.

En este sistema normativo, complementado por el 115 de la CPEUM, referente básicamente al ámbito y enumeración de las competencias y atribuciones de los ayuntamientos y al orden de gobierno municipal, queda claro que en México conviven jurídicamente 3 niveles de gobierno:

1.- El Federal con facultades explícitas es decir, expresadas constitucional y legalmente en forma expositiva y detallada en la CPEUM;

2.- El de las 32 entidades federativas con facultades implícitas resultado de la interpretación hermenéutica de la CPEUM, y las legislaciones de cada una de ellas y;

3.- El de los 2,446 municipios de la República, con ámbitos competenciales determinados -como en el caso de la Federación- por facultades explícitas, desarrolladas en la CPEUM.

Hoy nadie se atreve a argumentar racional ni jurídicamente a favor de un modelo centralista de gobierno para México, habiéndose comprobado históricamente sus beneficios para gobernar un País tan extenso, múltiple, y diverso como el nuestro.

Pero ¿si en la CPEUM no hay un diseño legal para establecer facultades explícitas a las entidades federativas, cómo podemos definir con claridad sus ámbitos normativos y competenciales? ¿Cuáles son las facultades implícitas de las entidades federativas?

Existe desde el inicio de nuestra historia constitucional -en 1824- la ecuación jurídica que fue ratificada por la CPEUM de 1917. Es una formula jurídica de facultades explícitas e implícitas, práctica, sencilla, elegante que establece con claridad, en un título de la CPEUM las prevenciones generales para su observancia y, en un solo párrafo -el primero del 124 de la CPEUM- los ámbitos competenciales del gobierno federal (explícitos) y de las entidades federativas (implícitos):

“Título Séptimo

Prevenciones Generales

Artículo 124.- Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias.” (sic)

En diversos artículos de la CPEUM se establecen taxativamente, es decir específica, expresamente, facultades para las autoridades y gobiernos federales, destacando el 73 constitucional que enumera en 31 fracciones -muchas de ellas con adverbios alfabéticos secuenciales (A, B, C, D, etc.) las materias en que el Congreso de la Unión puede legislar y por ende se consideran dentro del ámbito competencial del Gobierno Federal, incluyendo  materias en que se señala la concurrencia y/o coincidencia de facultades entre 2 o 3 ámbitos de gobierno, por ejemplo en seguridad, salud y educación públicas; desarrollo urbano, desarrollo económico, etc.

Todo el entramado institucional tiene su eje organizacional en la llamada “fórmula residual”, “cláusula federal” o “sistema de facultades explícitas e implícitas” por las jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, los tratadistas de derecho constitucional mexicano, por lo que todo lo no atribuido competencialmente en forma expresa al Gobierno Federal, esta reservada en exclusiva para las entidades federativas, por lo que, al no estar comprendida ninguna prevención en la CPEUM respecto a facultades del gobierno federal respecto a ámbitos, materias como el derecho civil y el notarial, se entienden indiscutiblemente que éstos y su reglamentación corresponden jurídicamente -como lo ha sido también a nivel histórico- al ámbito atributivo de todas, de cada una de las 32 entidades federativas de la República.

Habiendo expuesto claramente que el Gobierno Federal no tiene ninguna atribución jurídica competencial respecto al ejercicio notarial desarrollado en cada entidad federativa, procederemos en la próxima entrega de la Gaceta Notarial Veracruzana (GNV) al análisis de la iniciativa de reforma constitucional presentada recientemente en el Senado de la República, misma que ha generado el rechazo unánime del Colegio Nacional del Notariado Mexicano y, de los 32 colegios de las entidades federativas.